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Politique de l'emploi générale


/uploadedImages/A-Z/picto_6.jpgAvertissement !  Cette page propose des informations sur une compétence transférée le 1er juillet 2014, en tout ou en partie, aux entités fédérées.   

Vous trouverez plus d’infos à ce sujet sur la page La sixième réforme de l’État –transfert de compétences du fédéral vers les Régions et Communautés.   

Introduction

L'emploi ne se crée pas par une loi ou un arrêté. Il faut en premier lieu une économie saine et une bonne croissance économique.

Mais les pouvoirs publics peuvent tout de même jouer un rôle important en créant le cadre adéquat. Veiller à ce que la croissance crée des emplois à forte intensité de main-d'œuvre. Et veiller également à ce que ces emplois soient de qualité.

La politique fédérale de l'emploi tente de cette manière indirecte de promouvoir l'emploi. Et ceci en étroite concertation avec les interlocuteurs sociaux.

Ces mesures fédérales pour l'emploi peuvent aussi bien avoir une portée générale (par exemple, réduction générale des charges salariales, efforts globaux en matière de formation) qu'être plutôt axées sur des groupes cibles déterminés (par exemple, les jeunes, les travailleurs âgés,…). Elles peuvent aussi bien agir par des encouragements (par exemple, primes, réduction des charges) que par des sanctions en cas d'efforts insuffisants de l'employeur, des travailleurs ou des demandeurs d'emploi (par exemple, amende pour n'avoir pas proposé de reclassement professionnel, perte de la prépension en cas de refus de collaborer à une cellule de mise à l'emploi, perte des allocations pour le chômeur qui refuse du travail). Elles peuvent plutôt concerner les employeurs (par exemple, réduction des cotisations patronales de sécurité sociale) ou les travailleurs (par exemple, réduction des cotisations personnelles de sécurité sociale sous la forme d'un bonus crédit d'emploi). Et ces mesures peuvent aussi bien concerner les insiders, ceux qui ont déjà du travail (par exemple, le congé-éducation) que les outsiders, ceux qui cherchent du travail (par exemple, le complément de reprise du travail, un maintien partiel de l'allocation de chômage lorsque l'ancien chômeur reprend le travail).

Au cours des dernières années, les "grands rendez-vous" en matière d'emploi au niveau fédéral ont été la conférence sur l'emploi d'octobre 2003, le pacte entre les générations d'octobre 2005 et le chantier marché du travail de mars 2006. 

Mesures à portée générale

Dans un contexte international, et même ouest-européen, le coût salarial belge est assez élevé. Ceci est partiellement compensé par notre très forte productivité, qui est également l'une des plus fortes au monde. Mais ce coût salarial élevé est tout de même considéré, à juste titre d'ailleurs, comme un facteur qui freine l'emploi. Ceci est le plus souvent présenté comme étant un problème pour les employeurs. Il s'agit toutefois au moins autant d'un problème pour les travailleurs : dans de nombreux cas, l'employeur peut échapper aux coûts salariaux élevés en allant produire ailleurs, le travailleur voit alors son travail partir et est laissé là sans travail. Depuis les années 90, les gouvernements successifs se sont orientés vers une réduction du coût salarial, sans toucher au pouvoir d'achat des travailleurs et sans mettre en péril le financement de la sécurité sociale. La voie indiquée était la réduction des cotisations de sécurité sociale sur le travail, et la compensation de la  perte de recettes pour la sécurité sociale par des recettes provenant d'autres facteurs que le travail (par exemple, TVA sur la consommation).   La réduction structurelle des cotisations sociales, qui équivaut en 2006 à une réduction totale sur le coût salarial de 3,9 milliards €, en constitue le meilleur exemple. Cette réduction des charges est qualifiée de structurelle parce qu'elle est octroyée de manière générale et inconditionnelle à tous les travailleurs en service. Par travailleur à temps plein, l'employeur bénéficie d'une réduction d'au moins 400€ par trimestre. Pour les travailleurs à bas salaire (plus bas qu'environ 1.956€ bruts par mois), cette réduction des cotisations augmente considérablement. De cette manière, le coût salarial est encore davantage réduit pour les emplois qui, sans cette réduction, ont de fortes chances de disparaître. Une réduction plus élevée est également octroyée pour les travailleurs dont les coûts salariaux sont élevés (plus de 4.000€ bruts par mois) dans le but d'offrir des chances d'épanouissement maximales à ces emplois de la connaissance du futur. Pour les employeurs du secteur non-marchand, une réglementation spécifique est applicable : ce qu'on appelle le maribel social, système dans lequel les réductions de cotisations individuelles sont regroupées en (sous)secteur-niveau, et converties en un certain nombre d'emplois supplémentaires.

Dans l'optique de la politique de l'emploi, ce n'est pas uniquement le coût salarial indirect (cotisations, fiscalité) qui est important. Le coût salarial direct doit évoluer d'une manière qui concilie le pouvoir d'achat des travailleurs et le maintien (et même l'amélioration) de notre position concurrentielle. Ici l'objectif n'est pas d'aller concurrencer en matière de coût salarial des pays qui commencent seulement à se développer : face à ces pays-là, nous devons jouer d'autres atouts, comme la connaissance, la technologie et la productivité. Mais par rapport aux pays avoisinants, qui sont en même temps nos plus grands débouchés mais également nos plus grands concurrents, notre évolution salariale ne peut déraper. Nous ressentons encore à l'heure actuelle les inconvénients du préjudice concurrentiel que nous avons subi à la fin des années 80 et au début des années 90, lorsque nos salaires augmentaient d'une manière qui n'avait plus rien à voir avec l'augmentation de la productivité. Depuis lors, la norme salariale assure une évolution contrôlée et maîtrisée du coût salarial. Il appartient en premier lieu aux partenaires sociaux de trouver l'équilibre adéquat, et de ne pas tenir uniquement compte des insiders, ceux qui ont déjà du travail, mais également des outsiders, ceux qui cherchent un emploi.

Pour rendre ce passage de l'inactivité à l'activité plus rémunérateur, les gouvernements successifs ont pris un certain nombre de mesures visant à combattre ce qu'on appelle les pièges à l'emploi : des éléments qui découragent plutôt le passage du chômage au travail. On pense ici notamment aux pièges financiers : le trop faible gain en revenus en allant travailler. Sans toucher au niveau des allocations de chômage, l'attrait financier du passage du chômage à un travail à faible rémunération a été amélioré, en premier lieu par le bonus crédit d'emploi : une réduction des cotisations de sécurité sociale que le travailleur doit payer sur son salaire. Pour les salaires bruts inférieurs à 1.956€, une réduction est consentie sur le tarif normal de 13,07%. Cette réduction est d'autant plus importante que le salaire est bas, et équivaut pour un salaire proche du niveau du salaire minimum (1.258,91€) à une exonération quasi complète des cotisations à payer. Pour les demandeurs d'emploi qui ne trouvent pas de travail à temps plein et qui en attendant acceptent un travail à temps partiel, s'applique un système qui leur garantit que travailler rapporte plus que rester au chômage (l'allocation de garantie de revenus). Des formes spéciales d'incitants financiers à reprendre le travail existent pour les jeunes et les travailleurs âgés (voir ci-après : les mesures groupes cibles).

En matière de formation des travailleurs, le score de la Belgique reste faible. Tant la part de la masse salariale consacrée à la formation que le taux de participation des travailleurs aux formations doivent être relevés. Ceci incombe en premier lieu aux employeurs. Les pouvoirs publics doivent plutôt affecter leurs moyens à la formation des inactifs : c'est ce que font les Régions et Communautés. Là où il s'agit toutefois d'un type de formation de travailleurs qui n'est d'aucune utilité directe pour leur employeur actuel (par exemple, recyclage dans une autre sorte de travail, formation générale,…), un partage de la charge financière de ces coûts de formation entre les employeurs et les pouvoirs publics est justifié. Le système du congé-éducation est basé là-dessus : le travailleur a le droit de s'absenter pour suivre une formation. Le coût salarial pour ces heures de formation est remboursé à l'employeur jusqu'à un certain niveau. Et l'entièreté du système est financé de manière solidaire, par une subvention de l'autorité fédérale d'une part et par les cotisations des employeurs d'autre part. Au cours des dernières années scolaires, plus de 60.000 travailleurs ont suivi une formation, pour un budget total de plus de 100 millions d'€ par année scolaire.

Les règles relatives au droit du travail individuel (recrutement, licenciement…) et les règles en matière d'organisation du travail (temps de travail, congés,…) ont également une influence indéniable sur l'évolution de l'emploi. Le nouveau mot à la mode, dont l'utilisation est poussée, entre autres, par la Commission européenne, est "flexicurity", une contraction de "flexibility" et "security". Pour chacun des deux éléments, il s'agit d'une circulation dans les deux sens. La flexibilité ne concerne pas seulement l'employeur (organisation du travail et du temps de travail), mais également le travailleur (entre autres, la possibilité de travailler temporairement moins ou plus du tout, par exemple pour l'éducation d'un enfant - voir crédit-temps, congé parental,…). Quant à l'aspect sécurité, il  ne constitue pas seulement un avantage pour le travailleur (l'accent étant mis davantage sur la sécurité de carrière que sur la sécurité d'emploi), mais également pour l'employeur (par exemple, la sécurité que l'investissement qu'il consent pour la formation de son personnel profite également à son entreprise - la condition de formation). 

Mesures destinées aux groupes cibles

Généralités

A côté des mesures générales, une autre partie des mesures s'adresse à des groupes cibles déterminés. Il peut s'agir aussi bien d'un groupe spécifique d'employeurs que d'un groupe spécifique de travailleurs (ou de demandeurs d'emploi). A la base de ces mesures, il y a les besoins ou problèmes spécifiques auxquels ce groupe est confronté (pour un travailleur, par exemple, le fait d'être moins qualifié, pour un employeur, par exemple, le fait qu'il s'agit de son premier engagement).

Ces mesures poursuivent donc un double objectif : elles visent en premier lieu à améliorer les chances sur le marché du travail de ce groupe cible spécifique par rapport à ceux qui ne sont pas confrontés à ces problèmes. Mais il y a également, bien sûr, l'effet global d'une augmentation de l'emploi, par la dynamique d'une augmentation de l'offre de main-d'œuvre et des réductions des coûts salariaux qui sont liées à ces mesures groupes cibles.

En ce qui concerne les travailleurs, les groupes cibles principaux dans la politique de l'emploi sont jusqu'à présent :

  • les jeunes, particulièrement les moins qualifiés d'entre eux;
  • les travailleurs âgés et les chômeurs âgés;
  • les demandeurs d'emploi inoccupés de longue durée.

En ce qui concerne les employeurs, les groupes cibles principaux sont :

  • les "nouveaux employeurs";
  • les employeurs en restructuration.

Des dispositions spécifiques sont également prévues pour les entreprises qui procèdent à une réduction de la durée du travail (en vue de maintenir l'emploi existant ou de créer des emplois supplémentaires).

Les jeunes

Le taux d'emploi des jeunes est relativement bas en Belgique. Cela est dû en partie au fait que de nombreux jeunes poursuivent leurs études après leur 18ème anniversaire et ne se présentent dont pas encore sur le marché de l'emploi. Le fait de disposer de nombreux jeunes qualifiés constitue plutôt un atout futur pour l'emploi et ne constitue donc certainement pas un problème. Mais le fait d'étudier longtemps n'explique pas complètement le faible taux d'emploi des jeunes, qui peut être nettement amélioré. Ici se pose surtout le problème des jeunes moins qualifiés qui, fatigués de l'école, veulent travailler mais ne trouvent pas d'emploi approprié, justement en raison de leur formation limitée. Ce problème ne se pose pas seulement pour les plus de 18 ans mais également déjà pour les jeunes soumis à l'obligation scolaire à temps partiel, qui ne peuvent compléter leur enseignement à horaire réduit par un travail à temps partiel, parce qu'ils n'en trouvent pas. Le fait de ne pas réussir à intégrer ces jeunes sur le marché de l'emploi constitue une catastrophe pour la cohésion sociale et les pousse davantage encore dans la marginalité. C'est pourquoi, depuis longtemps déjà, les gouvernements belges mènent une politique axée sur l'amélioration des chances d'emploi de ces jeunes.

Pour les jeunes soumis à l'obligation scolaire à temps partiel, différents systèmes de travail en alternance existent : les jeunes reçoivent d'une part une formation pratique dans l'entreprise, dispensée par un employeur spécialement agréé à cet effet et suivent d'autre part des cours théoriques complémentaires dans un établissement d'enseignement ou de formation (voir contrat d'apprentissage). Depuis peu, les jeunes sont également soutenus financièrement pour parachever leur programme de formation via un bonus de démarrage : pendant 3 ans maximum, ils reçoivent à la fin de l'année une prime de 500€ (les 2 premières années) ou de 750€ (la troisième année). Un bonus de stage de même ampleur encourage les employeurs à créer des places de stage pour ces jeunes. Si l'employeur forme ou engage un jeune provenant de l'enseignement obligatoire à horaire réduit, il a droit à cette prime, appelée bonus de stage, et à une réduction fiscale.

Pour les jeunes qui ne sont plus soumis à l'obligation scolaire (<26 ans), la mesure premier emploi veut leur donner la chance de s'intégrer dans le marché de l'emploi aussi rapidement que possible et de manière durable, et ceci tant dans le secteur privé que dans le secteur public. Trois instruments sont utilisés à cet effet :

  • l'obligation pour certains employeurs d'engager des jeunes,
  • une réduction des charges pour tous les employeurs qui engagent des jeunes peu qualifiés dans le cadre d'une convention de premier emploi (la réduction groupe cible "jeunes travailleurs"),
  • une réduction supplémentaire temporaire du coût salarial au moyen d'une allocation de travail, pour tous les employeurs qui engagent des jeunes très peu qualifiés dans le cadre d'une convention de premier emploi ("Activa Start").

Un problème spécifique auxquels sont confrontés les jeunes qui vont travailler pour la première fois, est le fait qu'ils n'ont travaillé que pendant une partie de cette première année, et n'ont donc par conséquent qu'un nombre très limité de jours de congé payés au cours de l'année suivante, première année complète de travail. Pour remédier à ce problème, un système spécifique de vacances jeunes a été introduit.

Les travailleurs âgés

Depuis longtemps déjà, la Belgique se trouve en queue du peloton européen en matière de taux d'emploi des travailleurs âgés (pour le groupe d'âge des 55-64 ans, ce taux était, en 2005, de 31,8% pour la Belgique par rapport à 42,5% pour l'UE). L'âge moyen de sortie du marché du travail est également sensiblement inférieur à la moyenne européenne (59,4 pour la Belgique par rapport à 60,7 pour l'UE). Si ce type de comportement ne change pas, se posera, à très court terme, et ce en raison du vieillissement de la population, un problème de manque de main-d'œuvre. Ce changement d'attitude, tant chez les employeurs que chez les travailleurs, mais plus largement dans toute la population, était l'un des objectifs du pacte entre les générations d'octobre 2005, qui a entre temps été réalisé en grande partie.

D'une part, l'on vise à freiner la sortie anticipée du marché du travail de ceux qui sont encore au travail. C'est pourquoi les systèmes qui permettaient ou même encourageaient une telle sortie anticipée sont progressivement démantelés. Ceci vaut notamment pour le système de la prépension conventionnelle, un système dans lequel le travailleur est licencié (parfois à sa propre demande), mais reçoit, en plus de son allocation de chômage, une indemnité complémentaire de son employeur. Les systèmes comparables d'indemnités complémentaires en cas de chômage en dehors de la prépension (les pseudo-prépensions ou ce qu'on appelle les réglementations Canada-dry) sont pénalisés, par une imposition parafiscale plus lourde que par le passé. Si les deux systèmes sont tout de même encore utilisés, le travailleur qui se trouve dans un tel système est encouragé à tout de même reprendre le travail : en cas de reprise du travail, il conserve l'indemnité complémentaire de son ancien employeur, qui peut être cumulée avec son salaire chez son nouvel employeur, de sorte que la conjonction de ces deux éléments donne un revenu attractif. En outre, le coût salarial pour l'employeur qui occupe des travailleurs âgés est encore réduit par une réduction des cotisations patronales de sécurité sociale.

En ce qui concerne les travailleurs âgés qui ont déjà perdu leur travail, et sont donc devenus inactifs, des mesures visant à faciliter leur réintégration sur le marché du travail ont été prises. A certaines conditions, le travailleur âgé qui reprend le travail conserve une partie de ses allocations de chômage (le complément de reprise du travail). Pour l'employeur, l'engagement d'un tel travailleur âgé est rendu meilleur marché par une réduction des cotisations patronales de sécurité sociale. Et contrairement à ce qui était le cas auparavant, ces chômeurs âgés doivent rester plus longtemps disponibles pour le marché de l'emploi, et donc être inscrits comme demandeurs d'emploi.

En ce qui concerne les travailleurs âgés qui sont sur le point d'être licenciés, on tente de les intégrer aussi rapidement que possible dans un nouvel emploi. Lorsqu'il s'agit d'un licenciement dans le cadre d'une entreprise en restructuration, où l'on procède à un licenciement collectif et où la prépension est accordée avant l'âge normal, le travailleur licencié âgé de 45 ans au moins sera pris en charge dans une cellule de mise à l'emploi obligatoire, qui l'accompagnera pendant 6 mois au moins dans la recherche d'un nouvel emploi. Au cours de ces six mois, le travailleur a encore droit à son salaire ordinaire, même s'il n'est plus en service. Même si l'entreprise ne fait pas appel à la prépension avant l'âge normal, l'employeur peut procéder à la création d'une telle cellule de mise à l'emploi volontaire. Les travailleurs licenciés de 45 ans au moins ont également droit à une offre de reclassement professionnel de la part de leur employeur même s'il n'est pas question de licenciement collectif, mais qu'il s'agit d'un licenciement ordinaire.

Les demandeurs d'emploi inoccupés de longue durée

Il faut éviter à tout prix le chômage de longue durée. A mesure que la durée du chômage s'allonge, il est de plus en plus difficile de reprendre le travail : le travailleur perd ses connaissances et ses aptitudes, et la méfiance s'accroît chez l'employeur potentiel. C'est pourquoi les chômeurs doivent être accompagnés aussi rapidement que possible et exhortés à rechercher activement un emploi.

Les employeurs doivent être encouragés à engager ces demandeurs d'emploi inoccupés de longue durée par une réduction des cotisations patronales de sécurité sociale. Pour certains chômeurs, il y a en outre une activation de leur allocation de chômage ou de leur revenu d'insertion. L'employeur peut déduire ce montant du salaire qu'il doit normalement payer, ce qui a pour conséquence que cela lui revient moins cher d'engager ces travailleurs là. Ces mesures diffèrent légèrement en fonction de la sorte d'employeur : le système ACTIVA pour le secteur privé, les contrats de transition professionnelle pour le secteur non marchand et le secteur public, la réglementation SINE pour le secteur de l'économie d'insertion sociale.

Pour ce qui concerne ces inactifs de longue durée, l'on peut également encore se référer à la réglementation des ACS et au système des droits de tirage : un co-financement de l'autorité fédérale pour des efforts régionaux en matière de placement d'inactifs de longue durée dans les communes et chez d'autres employeurs publics ou assimilés.

Les "nouveaux employeurs"

L'engagement du premier travailleur constitue un pas important pour l'employeur. Afin de rendre cette démarche plus facile, de nombreux efforts ont déjà été faits pour réduire les formalités administratives qui incombent à l'employeur. L'employeur peut en outre obtenir une intervention pour s'affilier à un secrétariat social.

Mais ce n'est pas seulement la paperasserie qui est difficile à gérer. Il y a également de nombreuses implications financières. C'est pourquoi le coût salarial de l'employeur est spécifiquement réduit pour l'engagement des premiers travailleurs (le premier, deuxième et troisième), par l'octroi d'une réduction importante sur les cotisations patronales de sécurité sociale à payer normalement.

Les ex-travailleurs et les chômeurs peuvent également faire appel à de l'aide lorsqu'ils veulent franchir le pas de s'établir comme indépendants. C'est ainsi que le fonds de participation accorde des prêts de lancement et que le chômeur peut, sous certaines conditions, préparer son activité indépendante tout en conservant ses allocations de chômage.

Les employeurs en restructuration

De tout temps il y a eu des restructurations. Elles sont inévitables dans une économie changeante. Les restructurations ne peuvent toutefois pas avoir comme conséquence que - comme cela était encore la règle il y a peu - les travailleurs âgés soient systématiquement bannis du marché du travail. Et que l'on investisse surtout dans des personnes à condition qu'elles restent passives et ne reprennent pas le travail. Les restructurations doivent donner de nouvelles chances à l'entreprise, mais également, et autrement qu'aujourd'hui, aux travailleurs qui sont touchés par ces restructurations.

Inciter les employeurs et les travailleurs à investir davantage dans une approche active des restructurations constituait l'un des objectifs du pacte entre les générations.

Les employeurs qui procèdent à un licenciement collectif et qui souhaitent utiliser le système de la prépension avant l'âge normal (le plus souvent 58 ans), ont l'obligation de créer une cellule de mise à l'emploi ou de collaborer à une cellule de mise à l'emploi existante. Les travailleurs licenciés âgés de 45 ans au moins sont accompagnés et aidés par cette cellule de mise à l'emploi dans leur recherche d'un nouvel employeur ou d'une nouvelle sorte de travail pendant au moins six mois. Pendant ces six mois, les travailleurs ont encore droit à leur salaire à charge de l'employeur qui restructure.

Si la prépension avant l'âge normal n'est pas sollicitée, l'employeur qui procède à un licenciement collectif peut, sur base volontaire, créer une cellule de mise à l'emploi ou y collaborer. Quoi qu'il en soit, il est tenu de faire une offre de reclassement professionnel à tous les travailleurs de plus de 45 ans. Toutefois, lorsqu'il investit sur base volontaire dans une cellule de mise à l'emploi qui offre au moins un reclassement professionnel à tous les travailleurs licenciés, il peut, à certaines conditions, bénéficier du remboursement des frais de reclassement professionnel exposés. Il y a également un avantage pour le travailleur : s'il reprend le travail auprès d'un autre employeur, il paiera moins de cotisations sociales au cours des premiers mois dans son nouvel emploi, ce qui augmente d'autant son salaire net. Et l'employeur qui engage le travailleur obtient également une réduction sur les cotisations patronales de sécurité sociale.

Redistribution du travail et réduction du temps de travail

Les entreprises en restructuration qui veulent la prépension avant l'âge normal, devront démontrer quels efforts elles ont fournis en matière de redistribution du travail. Dans certains cas, des licenciements peuvent en effet être évités par une autre distribution du travail.

Cette redistribution du travail peut se faire tant au niveau individuel qu'au niveau collectif.

Au niveau individuel, les formes les plus connues et les plus souvent appliquées sont le système du crédit-temps (secteur privé) et le système de l'interruption de la carrière professionnelle (secteur public). Ils permettent au travailleur d'interrompre temporairement le travail ou de réduire ses prestations. Sans que cela ne soit encore une obligation légale, en pratique, l'employeur devra, dans la plupart des cas, faire effectuer le travail non presté par un remplaçant (ou par une augmentation du nombre d'heures de travail de quelqu'un qui était déjà en service).

Mais une redistribution du travail peut également se faire de manière collective, notamment par une réduction collective du temps de travail. Des efforts en ce sens peuvent, à certaines conditions, être rémunérés par une réduction temporaire des cotisations sociales patronales. De cette manière, le coût de la réorganisation du travail et le surcoût lié à un plus grand nombre de travailleurs en service (frais fixes) peuvent être partiellement compensés.

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